广发宏观郭磊：政府工作报告的十个关注点
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广发证券首席经济学家郭磊
摘要
一是年度GDP增长目标预期小幅下调至4.5-5%的区间，作为“十五五”首年，释放“十五五”期间更加重视增长质量的信号。这一增长目标与《党的二十届四中全会建议学习辅导百问》给出的至2035年实现中等发达国家目标隐含的GDP年均复合增速（“十五五”和“十六五”期）不低于4.17%的要求匹配，可逐步过渡。
二是政策继续重视名义增长，名义增长速度是决定企业盈利、微观体感的关键变量。去年年度CPI同比持平在0.2%，但从月度来看，四季度中枢已有抬升。政府工作报告也指出一年来“综合整治内卷式竞争成效显现”。2026年CPI目标继续定在2%左右，同时报告指出“考虑了预期引导和现实可能”，以及“我们将通过改善总供求关系，推动价格总水平由负转正、消费价格合理温和回升，促进经济良性循环”。去年的政府工作报告表述是“使价格总水平处于合理区间”，今年明确价格总水平“由负转正”，意味着要推动平减指数回正（去年四季度-0.62%），释放了较为明确的改善供求关系、温和提高物价中枢的信号。赤字率隐含的名义增长率为5.0%，高于实际增长目标。反内卷是提升物价水平的重要手段之一，政府工作报告指出今年将“综合运用产能调控、标准引领、价格执法、质量监管等手段，深入整治内卷式竞争”。
三是“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”，2025年政府工作报告表述是“单位国内生产总值能耗降低3%左右”。这里的变化是根据2024年国务院《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，“十五五”时期不再把能耗强度作为约束指标，调整为碳排放强度，以和2030年碳达峰的目标匹配。统计局发布的国民经济和社会统计发展公布显示，2025年我国减碳成效显著，万元GDP二氧化碳排放下降5.0%。我们理解2026年的碳排放目标有利于继续推进2030年达峰，同时又不影响短期工业增长和扩内需。
四是广义狭义财政均高位持平，在结构上呈现出进一步“稳投资”的导向。最典型的是2026年“发行新型政策性金融工具8000亿元”，高于去年的5000亿元；如果再考虑到去年四季度的政策性金融工具项目相当一部分实际开工会落于今年，今年可使用的准财政工具增量不低。同时“单列并提高用于项目建设的地方政府专项债券额度，继续向投资项目准备充分、资金用得好的地方倾斜”，其中单列用于项目建设的专项债额度对投资较为有利，可以避免专项债被化债短期挤占；“向投资项目准备充分、资金用得好的地方倾斜”也有利鼓励增量项目投资。去年固定资产投资同比-3.8%，中央经济工作会议提出推动投资“止跌回稳”，如果今年投资重回正个位数增长，则对总量经济来说，来自资本形成的收缩压力就会明显减轻。
五是预期之中的重视促消费，其中有几个着力点：（1）在低收入群体增收等领域要推出“一批务实举措”；（2）商品消费以旧换新继续支持，2500亿元超长期特别国债是之前已经明确；（3）“设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，支持扩大内需”。这一政策缺少更多细节，未来有待观测，至少打开了一个想象空间；（4）“释放文旅、赛事、康养等领域消费潜力”，去年是“文化、旅游、体育”，康养今年作为新增，显示出政策对于老龄化时代这一消费潜力的重视；（5）“支持有条件的地方推广中小学春秋假，落实职工带薪错峰休假制度”，从今年春节长假的效果来看，休假制度改革是具备政策效果上的弹性空间的；（6）“优化入境消费环境，打造购在中国品牌”。中国入境消费占GDP比例只有0.5%，和1-3%的国际基准相比，具备较大空间。
六是部署科技创新，它与扩大内需并列，共同构成政府工作报告的两大重点内容，涉及细节非常多，我们简要提示几点：（1）在金融支持上，“充分发挥数据要素、知识产权等无形资产作用”，我们理解一个重要受益领域就是科技创新。很多科创企业属于技术密集型产业，有数据要素、知识产权等无形资产，但缺乏传统信贷偏好的土地等抵押品，发挥无形资产作用可以引导金融机构提高对其信贷投放能力；（2）“鼓励央企国企带头开放应用场景，打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业”；“建立未来产业投入增长和风险分担机制，培育发展未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等未来产业”，再次强调了引导机制和重点行业目录，其中未来能源、脑机接口属于较去年政府工作报告新增的行业；（3）提出“打造智能经济新形态”，这是目前人工智能产业技术快速发展背景下的政策定调，具体包括促进新一代智能终端和智能体加快推广；实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程；加快发展卫星互联网等。
七是“加大财政资源和预算统筹力度，提高国有资本收益收取比例”，这可能是“十五五”期间的方向之一。2014年财政部曾下发关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知。目前，广义财政的各类收入（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算）之间的统筹协调仍存在空间。在房地产市场进入新的阶段，作为广义财政“第二本账”的政府性基金预算弹性不足的背景下，适度提高第三本账的弹性有助于财政统筹资源、强化支出能力。
